Izborno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini u kontekstu prakse Evropskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Bosne i Hercegovine

Ustavno političko pravo građana je da konstituišu organe vlasti u političkim zajednicama putem izbora. Izbornost daje legitimitet zakonodavnom tijelu kao najširem neposredno izabranom predstavništvu građana. Činom izbora građani neposredno iskazuju svoje povjerenje u vlast koju konstituišu. Izbori su put sticanja, odnosno gubitka legitimiteta. Mogućnost učešća građana u izboru organa vlasti garantuje izborno pravo, što pretpostavlja postojanje, prije svega, višestranačkog sistema, jer u jednopartijskom sistemu građani, praktično, ne vrše izbor, već plebiscitarno glasaju. Međutim, izborni sistem je dio političkog sistema i, po pravilu, dijeli njegovu sudbinu. Pri svemu tome, važan aspekt u posmatranju uloge i dejstva izbornog sistema predstavlja usaglašenost izbornog sistema koji uspostavljaju ustav, zakoni i drugi propisi i onog izbornog sistema koji stvarno funkcioniše u praksi. To pretpostavlja postojanje kontrole (od strane zakonom određenih organa) poštovanja svih izbornih principa i pravila i sankcionisanje svih povreda koje narušavaju izborni sistem i izborni proces. Moderna ustavna država zasnovana je na suverenosti naroda i vladavini prava, a izbori su spona ta dva stuba moderne države. Kao i svako pravo, tako i izborno pravo može biti povrijeđeno, pa je zaštita tog prava još jedan važan preduslov njegovog ostvarivanja. Ovo pitanje ima širi konstitucionalni značaj, koje komparativna ustavna praksa rješava na različite načine. Pravo da se bira i bude izabran nije apsolutno pravo i državi se priznaje široko polje procjene u pogledu načina na koji će urediti to pitanje, kao i pitanje organizovanja i provođenja izbornog procesa. Obaveza države, koja proističe iz člana 3 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, predviđa aktivno i pasivno biračko pravo naroda: aktivno pravo glasanja na izborima i pasivno pravo da se učestvuje kao kandidat na izborima. Međutim, ova prava se odnose samo na izbor „zakonodavnih tijela“. Evropski sud za ljudska prava ima dosljedno mišljenje da se ovaj član primjenjuje samo u odnosu na izbor tijela koja vrše značajnu zakonodavnu funkciju. Da li određeno tijelo vršidovoljnu zakonodavnu vlast da bi u ovu svrhu moglo da se smatra zakonodavnim tijelom, pitanje je procjene na koje treba da se odgovori u svjetlu uloge tog tijela i njegovog doprinosa demokratskoj izradi zakona u kontekstu ustava u cjelini. Član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine utvrđuje da je Bosna i Hercegovina „demokratska država, koja funkcioniše na principu vladavine prava i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora“ iz kojeg slijedi princip vladavine prava prema kojem svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju da budu usklađeni sa ustavnim principima. U tom kontekstu, treba podsjetiti da države uživaju široko polje procjene u uspostavljanju i regulisanju izbornog sistema koji će primjenjivati. Postoje različiti načini organizovanja i sprovođenja izbora, a ova različitost uslovljena je, između ostalog, i političkim razvojem zemlje. Zbog toga, zakonodavstvo koje reguliše izbore mora da bude sagledano u svjetlu političkog razvoja zemlje koja je u pitanju. Nadalje, prema opštem principu demokratije, pravo na demokratsko odlučivanje ostvaruje se legitimnim političkim predstavljanjem koje mora da bude zasnovano na demokratskom izboru onih koje predstavlja i čije interese zastupa. U tom smislu veza između onih koje predstavlja i njihovih političkih predstavnika na svim administrativno-političkim nivoima je ta koja omogućava legitimitet predstavnicima zajednice. Dakle, samo legitimitet predstavljanja stvara osnov za stvarno učestvovanje i odlučivanje. Izborni zakon BiH usvojen je 2001. godine od kada je u više navrata pretrpio izmjene i dopune, čemu je razlog, između ostalog, bio i složen ustavni, institucionalni i politički koncept u Bosni i Hercegovini. Izborni zakon BiH, kako je to propisano odredbom člana 1.1, propisuje izbore na državnom nivou i „utvrđuje principe za provođenje izbora na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini“. Prema ocjenama različitih međunarodnih organizacija i institucija (npr. OSCE i Venecijanska komisija), Izborni zakon BiH je sveobuhvatan i, generalno, propisuje čvrstu osnovu za provođenje demokratskih izbora. S druge strane, s obzirom na broj i prirodu zakona koji se primjenjuju u vezi s izborima, te imajući na umu kompleksno pravno uređenje u Bosni i Hercegovini, pravni okvir za provođenje izbora u Bosni i Hercegovini takođe može da se smatra kompleksnim. Naime, osim Izbornog zakona BiH, postoje i Izborni zakon Republike Srpske i Izborni zakon Brčko distrikta BiH, dok je u Federaciji BiH donesen Zakon o osnivanju organa za provođenje izbora u Federaciji BiH. Zbog toga, postoji naročita potreba da, s ciljem da se provedu fer i demokratski izbori, kompleksni izborni legislativni okvir bude harmonizovan i da svi zakoni u toj oblasti slijede osnovne principe i standarde utvrđene Izbornim zakonom BiH.