Ceny i publiczne finansowanie miejskiego transportu zbiorowego

Funkcjonowanie miejskiego transportu zbiorowego pozwala na zrównowa- żony rozwój miast, wzrost dostępności przestrzennej, ograniczenia wykluczenia transportowego i społecznego, poprawę życia mieszkańców oraz wzrost szeroko rozumianej atrakcyjności miast. To właśnie miasta są w XXI w. obszarami, w których jest tworzona większość PKB krajów, to w nich występuje znaczne zagęszczenie ludności, koncentrują się podmioty gospodarcze, instytucje finan- sowe oraz ośrodki naukowo-badawcze, a tym samym wyzwania nowoczesnego i zrównoważonego systemu transportowego. Urbanizacja zapoczątkowana rewo- lucją przemysłową oznaczała na przestrzeni lat systematyczny wzrost ludności mieszkającej w miastach oraz udział tej ludności w stosunku do ogólnej liczby ludności świata1. Potęguje to wyzwania związane z transportem zbiorowym, gdyż skutkuje znacznym zapotrzebowaniem na przewozy, co często prowadzi do przeciążenia infrastruktury transportowej, wydłużenia czasu przemieszczeń i pogorszenia jakości usług. Oczywiście konieczne są rozwiązania w zakresie infrastruktury transportowej, organizacji świadczenia usług, ale – co równie ważne – zapewnienia finansowania. Miejski transport zbiorowy jest finansowany z różnych źródeł, są to docho- dy ze sprzedaży usług (dochody z biletów), publiczne dofinansowanie działalno- ści bieżącej (świadczenia usług przewozowych), zwrotne i bezzwrotne środki zewnętrzne na inwestycje infrastrukturalne oraz niskoemisyjny tabor; źródłem finansowania mogą być również środki pochodzące od podmiotów prywatnych. W przypadku finansowania działalności bieżącej dominują w Polsce dwa źródła – finansowanie pochodzące z budżetów gmin oraz dochody ze sprzedaży usług. Miejski transport zbiorowy jest traktowany jako usługa publiczna, w Polsce organizowana przez podmioty publiczne – gminy i związki międzygminne, m.in. określające zakres świadczonych usług oraz ich cenę. W znacznym zakresie usługi są finansowane ze środków publicznych, cechuje je powszechna dostępność, nie tylko przestrzenna, ale i cenowa. Usługi są dostępne zarówno w obszarach o dużej gęstości zaludnienia, jak i w tych o mniejszej intensywności zagospodaro- wania i tym samym mniejszym popycie na przewozy. Ponadto publiczne finanso- wanie umożliwia świadczenie usług w okresach o mniejszym zapotrzebowaniu na nie, niskie ceny (ustalane poniżej kosztów świadczenia usług) oraz stosowanie znacznego zakresu uprawnień do przejazdów ulgowych. W rezultacie przyjęte roz- wiązania w zakresie finansowania miejskiego transportu zbiorowego są narzędziem realizacji polityki przestrzennej, środowiskowej, społecznej – zapewnienia sprawne- go i zrównoważonego funkcjonowania oraz rozwoju miast. Ceny świadczenia usług i uzyskiwane dochody ze sprzedaży mają duże znaczenie dla podmiotów, w tym też w sektorze miejskiego transportu zbioro- wego. W Polsce znaczny jest dorobek badawczy w zakresie ekonomiki transpor- tu miejskiego, jednak wyzwania związane z ochroną środowiska i zrównoważo- nym rozwojem, konieczność tworzenia dostępnego i inkluzywnego transportu miejskiego, innowacje i nowe technologie, wymogi racjonalnego wydatkowania środków publicznych wymagają ciągłego prowadzenia badań i poszerzania wie- dzy w tym zakresie, stąd niniejsza monografia koncentrująca się na zagadnie- niach cen oraz publicznego finansowania. W monografii zawarto podstawowe zagadnienia związane z cenami oraz publicznym finansowaniem bieżącego funkcjonowania miejskiego transportu zbiorowego. Pominięto zagadnienia fi- nansowania inwestycji ze środków zewnętrznych, w tym środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub środków innych instytucji, np. finansujących przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska. Pominięto również finansowa- nie prywatne – są to bowiem osobne pola badawcze i tematyczne, które ze względu na ich znaczny zakres trudno było ująć w przygotowanej monografii. Wartość i użyteczność badań wynika z faktu, że na miejski transport zbiorowy są wydatkowane znaczne środki publiczne, a samo świadczenie usług przez prze- woźników, a w szczególności koszty nie są weryfikowane w konkurencyjnych pro- cedurach przetargowych. Wiele rozwiązań nie jest uzasadnianych przesłankami natury ekonomicznej, ale kwestiami środowiskowymi – ograniczania ruchu samo- chodów osobowych, socjalnymi oraz koniecznością zapewnienia dostępności i wy- sokiej jakości usług. Potrzeba prowadzenia badań dotyczących cen w miejskim transporcie zbiorowym wynika z ciągłych i dynamicznych zmian w systemach transportu miejskiego, poszukiwania rozwiązań uwzględniających nowe rozwiąza- nia, poglądy i oczekiwania, jednak tak, aby środki były wydatkowane efektywnie, a usługi przewozowe świadczone zgodnie z oczekiwaniami przy ograniczonych zasobach finansowych. Wyniki przeprowadzonych badań będą miały również zasto- sowanie praktyczne – w przygotowaniu i podejmowaniu decyzji dotyczących cen oraz publicznego finansowania miejskiego transportu zbiorowego. Zmiany cen w miejskim transporcie zbiorowym są uzależnione przede wszystkim od ogólnego wzrostu cen w kraju. Ze względu na masowość usług ceny zmieniają się rzadko i wymagają starannego planowania. Ich modyfikacja jest łatwo identyfikowalna, a ewentualne podwyżki są przyjmowane negatywnie, niekiedy wręcz krytycznie. Odróżnia to ceny usług miejskiego transportu zbio- rowego od wielu produktów materialnych lub innych usług, w przypadku któ- rych obecnie ceny zmieniają się bardzo często, co powoduje, że konsumenci nie są w stanie pamiętać poszczególnych cen spośród wielu produktów nabywanych np. w sklepie spożywczym, a jedynie rejestrują ogólny wzrost cen na zasadzie wzrostu wydatków. W miejskim transporcie zbiorowym jest inaczej, zmiany cen są rejestrowane przez konsumentów i wpływają na jego postrzeganie oraz w pewnym stopniu również na popyt. Ustalanie cen przez organy administracji publicznej, a nie przez rynek ma wpływ na zarządzanie cenami, przede wszyst- kim w postaci wydłużonej i utrudnionej reakcji na zmieniające się warunki ryn- kowe, trudności w rozwiązaniach w postaci dynamicznego zarządzania cenami, ale również dążenie do utrzymania niskich cen w celu realizacji określonych zadań polityki publicznej. Podjęte w niniejszej pracy zagadnienia cen i dotacji miejskiego transportu zbiorowego mają zachęcić i inspirować do dalszych badań. Ograniczenie przedmiotowe nie pozwoliło na odniesienie się w sposób szczegółowy do wielu zagadnień. Dlatego w istotnej części pominięto teoretyczne zagadnienia związa- ne z cenami i finansowaniem publicznym – te są dostępne w wielu pozycjach literatury z zakresu mikroekonomii, ekonomiki transportu czy też cen lub eko- nomii i funkcjonowania sektora publicznego. Skupiono się na zagadnieniach mogących mieć realny wpływ na decyzje podejmowane w zakresie cen i pu- blicznego finansowania miejskiego transportu zbiorowego. Celem pracy jest przedstawienie problematyki finansowania miejskiego transportu zbiorowego, w szczególności cen oraz finansowania publicznego. W zakresie cen skupiono się przede wszystkim na zróżnicowanych czynnikach wpływających na ceny, ograniczeniach w prowadzeniu polityki w tym zakresie, znaczeniu cen i dochodów ze sprzedaży biletów dla zapewnienia stabilności finansowej systemu miejskiego transportu zbiorowego oraz możliwym powiąza- niu wysokości cen z wybranymi kategoriami lub rodzajami kosztów. W obszarze publicznego finansowania celem jest identyfikacja przesłanek i czynników ma- jących wpływ na wysokość publicznego finansowania miejskiego transportu zbiorowego oraz zasad finansowania w przypadku wspólnej organizacji tego zadania przez gminy. Z przyjętego celu wynika układ pracy, która składa się z trzech rozdziałów, wprowadzenia i podsumowania. W rozdziale pierwszym zawarto podstawowe zagadnienia związane z cenami, w szczególności pojęcie, różnicowanie cen, a także różne podstawy ustalania wysokości ceny za usługę transportową. Roz- dział drugi prezentuje rozważania i ustalenia dotyczące regulacji cen, ich wyso- kości, zakresu uprawnień do przejazdów ulgowych i bezpłatnych oraz możliwe kierunki zmian w tym zakresie. W rozdziale trzecim przedstawiono zagadnienia związane z publicznym finansowaniem miejskiego transportu zbiorowego, w szczególności przesłanki publicznego finansowania, rozwiązania mogące zwiększyć jego efektywność oraz zasady finansowania w przypadku wspólnej organizacji miejskiego transportu zbiorowego przez więcej gmin. W pracy wykorzystano przede wszystkim źródła wtórne – dostępne w lite- raturze przedmiotu wyniki badań i na tej podstawie dokonywano syntezy oraz wnioskowania. Analizie poddano publikowane wyniki badań w czasopismach naukowych, książkach oraz raportach, zarówno polskich, jak i angielskojęzycz- nych. W opracowaniu szeroko wykorzystano publikacje polskie, odnosząc sfor- mułowane wnioski do warunków krajowych. Wykorzystano również wiedzę autorów (obserwacja zjawisk, procesów, skutków wprowadzanych zmian) naby- tą podczas wieloletniej pracy w dużym podmiocie organizującym miejski trans- port zbiorowy. Autorzy wyrażają nadzieję, że niniejsza publikacja będzie przydatna pod- miotom podejmującym decyzje dotyczące funkcjonowania miejskiego transpor- tu zbiorowego, w szczególności samorządom lokalnym oraz organizatorom miejskiego transportu zbiorowego.