Naissance et développement d'une magistrature administrative : la Congrégation du Buon Governo de l'Etat Pontifical (16ème - 19ème siècles)

La Congrégation du Buon Governo, établie a Rome en 1592 avec la Bulla Pro Commissa, par Pape Clément VIII, est l’organisme administratif crée par le gouvernement pontifical pour la gestion des affaires internes. Comme l’a observé Paolo Prodi dans un ouvrage de 1982, l’Etat pontifical du 16ème siècle montre une certaine précocité dans le procès de modernisation des structures étatiques : la thèse de Prodi est que l’identité parfaite entre pouvoir spirituel et pouvoir temporel a joué – pendant une première phase – comme facteur positif vers la création des structures de l’Etat moderne.Le point de vue de l’historien du droit devrait ajouter à cette considération aussi le rôle joué par le droit canonique dans la construction des règles de l’administration moderne. Ce droit canonique qui était naturellement très bien connu par les élites de l’Etat de l’Eglise.L’étude approfondie de la Congrégation du Buon Governo vise donc à mettre à l’épreuve soit la thèse proprement historique de Paolo Prodi, soit de vérifier sur le terrain l’hypothèse de Gabriel Le Bras selon laquelle le droit administratif de l’état moderne doit beaucoup de ses mécanismes à la tradition canonique.En dépit de sa modernité, en effet, la Congrégation du Buon Governo garde des éléments de goût médiéval. Sortissant de l’idée indifférenciée de iurisdictio, elle renferme en soi non seulement la structure et l’organisation qui peuvent lui faire préfigurer un « ministère » avant la lettre, mais garde aussi fonctions et compétences de nature judiciaire.Elle est composée de cardinaux représentant le cercle des plus proches collaborateurs du Pape, qui sont appelés “ponenti”.Organisme composé pour « représenter » le pouvoir absolu du pape dans les affaires intérieures de l’état, la Congrégation doit surtout gérer les relations entre le pouvoir central et les communautés locales. Elle doit régler les conflits entre communautés, contrôler la gestion des finances communautaires, défendre l’intérêt de l’état dans les affaires d’aménagement du territoire ou les droits anciens des communes devaient se plier face au vouloir de l’autorité souveraine.C’est pour accomplir cette tâche que la congrégation s’organise dès le début sur un double registre : elle se charge de la gestion de l’administration interne pour donner exécution aux décisions du gouvernement central, mais aussi elle exerce les fonctions judiciaires dans les matières qui lui sont confiées.La fonction administrative de la Congrégation consiste notamment dans l’inspection et le contrôle des finances dans les territoires de l’État Pontifical: ainsi, lentement, l’état met un système de contrôle financier centralisé. Il s’agit d’une innovation majeure, car, dans les états d’ancien régime, les communes étaient perçues comme des sujets de droit public précédents à l’état central, et par conséquent ils étaient indépendants du point de vue économique (sauf le cas d’endettement, qui d’ailleurs n’avait pas nature publique ou administrative, mais privée). Dans le procès de soumission des communes au contrôle financier de l’état, par contre, le modèle de l’administration ecclésiastique devrait avoir joué un rôle, car, à différence des communautés de citoyens d’une ville ou d’un village, les établissements ecclésiastiques médiévaux étaient bien soumis au contrôle central de l’évêque, qui se manifestait par la pratique des visites pastorales.La Congrégation du Buon Governo connaît de relations entre les organes de l'État papal et les collectivités, et exerce son administration aussi à travers ses compétences et pouvoirs de nature judiciaire: en effet, elle-même juge en cas de désaccord concernant l'administration et des collectivités locales.